Uma das maiores fontes de incerteza decorrentes da Reforma Tributária refere-se ao destino dos incentivos fiscais atualmente vigentes, especialmente aqueles concedidos no âmbito estadual. A proposta de reformulação do sistema tributário tem como um de seus objetivos centrais, ao menos no plano teórico, encerrar a histórica disputa entre os Estados pela atração de investimentos por meio de benefícios tributários, fenômeno conhecido como guerra fiscal. Isso, contudo, não significa a eliminação absoluta dos incentivos, mas sim a sua profunda reestruturação.
A Emenda Constitucional nº 132/2023 instituiu um novo modelo de desenvolvimento regional, criando o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), que passa a concentrar a política de concessão de incentivos. Com isso, os Estados perdem a autonomia para conceder benefícios de forma individualizada, sendo atribuída à União a competência para definir regras uniformes, critérios objetivos e mecanismos de controle para a concessão desses estímulos.
No que se refere especificamente ao ICMS, a Reforma estabelece um regime de transição claramente delimitado. Entre os anos de 2025 e 2028, os benefícios fiscais serão integralmente mantidos, com o objetivo de assegurar previsibilidade e segurança jurídica aos contribuintes. No período de 2029 a 2032, tais benefícios sofrerão redução gradual, com extinção total prevista para 31 de dezembro de 2032. A partir de então, não será admitida a concessão de novos benefícios fiscais de ICMS, ressalvadas as hipóteses expressamente protegidas pela Constituição, como é o caso da Zona Franca de Manaus.
Para mitigar os impactos econômicos decorrentes dessa transição, foi instituído, nos termos do art. 384 da Lei Complementar nº 214/2025, o Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais ou Financeiros-Fiscais. Esse mecanismo tem por finalidade compensar pessoas físicas e jurídicas que usufruam de benefícios onerosos vinculados ao ICMS, ao longo do período de redução gradual previsto no § 1º do art. 128 do ADCT, compreendido entre 1º de janeiro de 2029 e 31 de dezembro de 2032.
A compensação observará critérios técnicos e limites previamente definidos, considerando o nível dos benefícios usufruídos, a forma de redução e os procedimentos necessários para a habilitação do contribuinte junto ao Fundo. O repasse estará condicionado à regularidade do benefício e ao cumprimento tempestivo de todas as exigências legais.
No que diz respeito ao financiamento desse mecanismo, a União realizará aportes progressivos e, posteriormente, regressivos entre os anos de 2025 e 2032. Em 2025, o valor aportado será de R$ 8 bilhões, elevando-se para R$ 16 bilhões em 2026 e para R$ 24 bilhões em 2027. Nos anos de 2028 e 2029, o montante anual atingirá R$ 32 bilhões, representando o ápice das transferências. A partir de 2030, inicia-se a fase de redução, com aportes de R$ 24 bilhões em 2030, R$ 16 bilhões em 2031 e R$ 8 bilhões em 2032.
A compensação será restrita aos contribuintes detentores de benefícios onerosos de ICMS concedidos regularmente até 31 de maio de 2023, desde que devidamente registrados e depositados nos termos da Lei Complementar nº 160/2017, e desde que cumpridas, de forma tempestiva, todas as condições previstas na legislação concessiva. O descumprimento dessas condições implicará a perda do direito à compensação.
No âmbito federal, a Reforma Tributária não extingue de forma absoluta os incentivos existentes, mas promove uma mudança relevante na sua lógica de concessão. O novo modelo será mais centralizado, pautado por regras unificadas, critérios de desempenho e maior controle institucional. A regulamentação detalhada desses incentivos ainda depende de normas infraconstitucionais que deverão ser editadas nos próximos meses.
Nesse contexto, o FNDR assume papel central, substituindo os incentivos anteriormente concedidos de forma descentralizada pelos Estados. A partir de 2033, o Fundo contará com recursos da ordem de R$ 60 bilhões por ano, a serem distribuídos de maneira equilibrada entre as unidades da federação, com foco no desenvolvimento regional e na redução das desigualdades.
Ressalte-se, por fim, que a Zona Franca de Manaus permanece protegida por garantia constitucional até o ano de 2073, proteção esta expressamente reafirmada pela Emenda Constitucional nº 132. Assim, o regime especial da ZFM continuará vigente mesmo após a implementação da CBS, do IBS e do Imposto Seletivo.
Conclui-se, portanto, que a Reforma Tributária não elimina integralmente os incentivos fiscais, mas redefine sua estrutura, seus critérios e sua forma de gestão. O modelo atual de incentivos estaduais será gradualmente extinto e substituído por mecanismos centralizados, como o FNDR e o Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais, buscando conciliar segurança jurídica, equilíbrio federativo e maior controle estatal sobre a política de desenvolvimento regional.
Texto por Ana Alice Vale
